پیچیدگی‌های رگولاتوری در صنعت نفت

دکتر شکوهی در نوشتاری به جایگاه و ابعاد رگولاتوری در صنعت نفت پرداخته است. این مطلب در خبرگزاری فارس نیز منتشر شده است. در این نوشتار برآنیم تا نشان دهیم که در بازبینی قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ در مجلس، تعریف “بخش” و “فرابخش” بایستی حتماً در قانون نوشته شود. بدین معنی که اجازه تشکیل رگولاتور تنها به بخش داده شود و فرابخش از این تکلیف مستثنی شود، تا هزینه‌های سنگین بر دوش اقتصاد ایران تحمیل نشود چرا که یکی از شروط تضمین کارآمدی طراحی هر نهاد، از جمله نهاد تنظیم‌گر، وجود تناسب منطقی بین چتر نهاد و موضوعات ذیل آن است. تمرکز موضوع حاضر نیز بر بخش انرژی، خصوصاً صنایع پتروشیمی قرار گرفته است.

حدود ۱۰ ‌سال است که از تصویب قانون اجرای سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی می­گذرد. قانونی که فصل نهم آن تحت عنوان «تسهیل رقابت و منع انحصار»، به نام قانون رقابت در ایران شناخته می­شود. حیات شورای رقابت نیز از این قانون سرچشمه می­گیرد، جایی که مطابق ماده ۵۳، برای نیل به اهداف فصل نهم این قانون می­بایست شورایی تحت عنوان «شورای رقابت» تشکیل شود. در واقع وظیفه اصلی این شورا، ورود به بازارهای انحصاری و جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی در این بازارها است. بدین منظور طبق ماده ۵۹ این قانون، تشکیل نهادی تحت عنوان نهاد تنظیم‌­گر چنین پیش­بینی شده است: «شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل “نهاد تنظیم‌کننده بخشی” را برای تصویب به هیأت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید.»

حال سوال اینجاست که این شورا تا چه حد در انجام وظایف خود موفق بوده است. طبق این ماده از قانون، ایجاد نهاد تنظیم­گر فقط در بازارهای انحصار طبیعی پیش­بینی شده نه تمامی بازارهای انحصاری. اما پس از ۱۰ سال و با توجه به عدم موفقیت در دستیابی به اهداف این قانون، قانون‌گذاران درصدد اصلاح این ماده و مواد دیگر این قانون برآمده‌­اند به طوریکه کلیات طرح اصلاح قانون سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در ۹ ماده و در جلسه مورخ ۲۸ فروردین ۱۳۹۷ در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. بر این اساس، ماده ۸ این طرح جایگزین ماده ۵۹ قانون خواهد شد. یعنی «شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد مستقل (تنظیم‌گر) است، پیشنهاد تأسیس و اساسنامه نهاد (تنظیم‌گر بخشی) را به هیأت وزیران ارسال نماید.»

اما مشکل فقط بر سر عبارت «انحصار طبیعی» نیست که قانو‌‌نگذار به دنبال اصلاح آن است، بلکه موضوعی مهم‌­تر و اساسی­تر وجود دارد که از دید بسیاری از صاحب­نظران و کارشناسان مغفول مانده است و آن تعریف «بخش» و «فرابخش» در این قانون است. همانطور که مشخص است، شورای رقابت نتوانسته در انجام امور مربوط به جلوگیری از انحصار و تسهیل رقابت، مانند انحصار در صنعت خودروسازی، به خوبی عمل کند. یکی از دلایل آن می­‌تواند این باشد که صنعت خودروسازی دارای پیوندهای پسین و پیشین با بسیاری از صنایع دیگر است. در واقع این صنعت یک «فرابخش» است نه «بخش». صنایع نفت، گاز و پتروشیمی نیز به همین صورت است. بنابراین با ایجاد یک نهاد تنظیم‌­گر بخشی در هر یک از این صنایع نمی‌­توان به نتایج مطلوب دست یافت زیرا کنترل آن بسیار سخت و پیچیده و خارج از توان نهاد تنظیم‌گر خواهد بود. مانند این است که بخواهیم افراد زیادی را تنها زیر یک چتر جمع کنیم که مسلماً این کار امکان پذیر نیست. شاید فقط بتوان در داخل این صنایع اقدام به ایجاد نهاد تنظیم­‌گر کرد، مانند بخش بازار خوراک بین مجتمعی در صنعت پتروشیمی.

لذا توصیه می­شود به جای ۱۰ سال دیگر، هم اکنون در ذیل این ماده از قانون، به تعریف «بخش» و «فرابخش» پرداخته شود و قانون تنها برای “بخش” اجازه تاسیس نهاد تنظیم‌گر را صادر نماید.

پرواضح است که با توجه به وضعیت صنایعی همچون صنایع پتروشیمی که به تنهایی خود یک فرابخش عظیم محسوب می‌شوند عملاً امکان ندارد که بتوان برای آن رگولاتور تعریف کرد چرا که وضعیت این صنعت تابعی از امور بالادستی همچون تراز گاز، تضمین و تخصیص خوراک، وضعیت تولید، و وجود نهادهای متنوع تأمین کننده و بازیگران بسیار همچون مجلس شورای اسلامی، وزارت نفت، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، وزارت صنعت، معدن و تجارت، بورس کالا، وزارت رفاه، اتاق بازرگانی و سایر نهادهایی است که به نوعی با صنایع پتروشیمی درگیرند. ایجاد ناپخته رگولاتور در زمینه صنایع انرژی می‌تواند به نوعی سیاستگذاری مطلوب را نیز مختل نماید امری که متاسفانه همین الان در صنایعی همچون صنایع پتروشیمی(به عنوان مشکل بزرگ اقتصادی کشور) شاهد بروز آن هستیم و سیاستگذاری غلط کنونی پیرامون صنایع پتروشیمی کشور می‌تواند با ایجاد رگولاتور تشدید گردد.

به راحتی می‌توان اثبات نمود که در زمینه صنایع نفت و گاز و پتروشیمی کشور، ما معمولاً با موضوع “فرابخش” مواجه‌ایم لذا فکر ایجاد نهاد تنظیم‌‌گر(رگولاتور) برای این صنایع فکری خام به نظر می‌رسد و شاید ایجاد رگولاتور تنها در “بخش” به نتیجه مطلوب رسد، امری که لازم است با تعاریف ذیربط مد نظر قانونگذاران قرار گیرد. شرح ماجرا بیش از این است اما فعلاً به همین مختصر بسنده می‌کنیم.