مطلب میهمان: نروژ: نمونه‌ موفق از تخصیص درآمدهای نفتی

حتماً تا به حال در مورد اقتصادهای وابسته به نفت یا دیگر منابع طبیعی و مشکلاتی که این منابع خدادادی برای آن‌ها ایجاد کرده است شنیده‌اید. یکی از این اقتصادها همین کشور عزیز ما ایران است که سالانه درآمدهای ارزی زیادی از صادرات نفت خام حاصل می‌کند. با این وجود، شاید از خود پرسیده باشید که کسب درآمدهای ارزی فراوان ناشی از فروش یک منبع طبیعی نظیر نفت، چرا و به چه علت نباید منجر به توسعه‌ی اقتصادی یک کشور نفت‌خیز شود، بلکه در مقابل، مشکلاتی را نیز برای اقتصادهای آن‌ها ایجاد کند؟ مگر نه اینکه منابع مالی و سرمایه‌ای از الزامات توسعه است؟ پس چرا اکثر کشورهای نفت‌خیز، علی‌رغم منابع مالی فراوان، توسعه‌یافته تلقی نمی‌شوند؟

شاید اصطلاح «بیماری هلندی» برای شما آشنا باشد. یک بیماری که گریبان اقتصادهای وابسته به درآمدهای حاصل از صادرات منابع طبیعی را می‌گیرد که بی‌دریغ این درآمدها را به ویژه به واردات گسترده‌ی اقلام مختلف کالا اختصاص می‌دهند. البته تا اینجا مشکلی پیش نمی‌آید، اما بیماری زمانی که درآمدهای مزبور به هر دلیلی کاهش یابد، عوارض خود را نشان می‌دهد. مشکلات ناشی از شوک‌های نفتی دهه‌ی ۱۹۷۰ از این دست بودند.

از این رو، کشورهای نفتی به دنبال مدیریت درآمدهای نفتی خود، به منظور کاهش تأثیرات نوسانی و زیان‌بار آن‌ها بر اقتصاد واقعی خود برآمدند. یکی از این کشورها که توانسته است مدیریت موفقی در زمینه‌ی کنترل و تخصیص درآمدهای نفت و گاز در راستای توسعه‌‌ی اقتصادی و اجتماعی خود داشته باشد، کشور نروژ است که در این پژوهش سعی شده است راهکارهای این کشور در این زمینه مورد بررسی قرار گیرد.

کشور نروژ تا اوایل دهه‌ی ۱۹۶۰ کشوری نفت‌خیز به شمار نمی‌رفت، اما با کشف نفت در این سال‌ها و آغاز تولید در سال ۱۹۷۳ و افزایش سالانه‌ی میزان آن، به یکی از کشورهای تولیدکننده‌ی عمده‌ی نفت تبدیل شد. نمودار زیر تولید و مصرف نفت خام نروژ در دو دهه‌ی گذشته را نشان می‌دهد.

مصرف پایین نفت خام نروژ امکان صادرات مقادیر بیشتری از نفت خام تولیدی را در اختیار این کشور قرار می‌دهد؛ به طوری که این رقم در سال ۲۰۰۱ به بیشترین میزان خود، یعنی حدود ۳٫۲ میلیون بشکه در روز رسید. صادرات نفت خام نروژ در سال ۲۰۱۱ به ۱٫۸ میلیون بشکه در روز کاهش یافت که البته ناشی از افت ذخایر نفتی این کشور نیز هست.

 

از نظر تولید گاز طبیعی نیز نروژ در دو دهه‌ی گذشته، رشد قابل توجهی داشته است؛ به طوری که در طول دوره‌ی مورد نظر، با توجه به مصرف پایین این کشور، مقادیر قابل توجهی به صادرات اختصاص یافته است. صادرات گاز طبیعی نروژ در سال ۲۰۱۱ به حدود ۱۰۰ میلیارد متر مکعب در سال افزایش یافت. این در حالی است که در ابتدای دهه‌ی ۱۹۹۰ این میزان در حدود ۲۰ میلیارد متر مکعب بوده است.

افزایش صادرات نفت و گاز، درآمدهای ارزی سرشاری را نصیب کشور نروژ کرده است. نروژ که در اوایل قرن ۱۹ جزء فقیرترین کشورهای اروپا به شمار می‌رفت، امروزه بر اساس اطلاعات و شاخص‌های UNDP جزء کشورهای با رفاه بالا به شمار می‌رود. تولید ناخالص داخلی این کشور از سال ۱۹۸۰ تا ۲۰۱۱ به طور متوسط، سالانه بالغ بر ۲٫۶ درصد رشد داشته است که بسیار قابل توجه است. در برهه‌ی زمانی مورد نظر، تولید ناخالص داخلی، بر مبنای برابری قدرت خرید و به ارزش دلار ثابت سال ۲۰۰۵، با بیش از ۱۱۷ درصد رشد، از ۱۰۷ میلیارد دلار به ۲۳۳ میلیارد دلار افزایش یافته است که این افزایش، با توجه به جمعیت اندک نروژ، به افزایش تولید ناخالص داخلی سرانه، از ۲۶۲۰۴ دلار به ازای هر نفر در سال ۱۹۸۰ به ۴۶۹۸۱ دلار به ازای هر نفر در سال ۲۰۱۱ منجر شده است. آنچه مسلم است از مهم‌ترین علت‌های این بهبود، درآمدهای نفتی و البته نحوه‌ی صحیح تخصیص آن است.

در سال ۱۹۷۷ درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز نروژ تنها در حدود ۱٫۳ میلیارد دلار بوده است که این رقم با افزایشی شدید به ۸۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۱ رسیده است. این در حالی است که سهم ارزش صادرات نفت و گاز از رقم کل ارزش صادرات این کشور چیزی در حدود ۴۹ درصد است.

 

نگاهی به تراز پرداخت‌های نروژ هم خالی از لطف نیست. تراز پرداخت‌های این کشور، که در سال ۱۹۷۰ با کسری معادل ۹۰ میلیون دلار مواجه بود، در سال‌های بعد، همواره با مازاد قابل توجهی روبه‌رو بوده است؛ به طوری که مازاد تراز پرداخت‌های این کشور در سال ۲۰۱۱ معادل ۶۴ میلیارد دلار گردید که این موضوع نشان‌دهنده‌ی افزایش صادرات نسبت به واردات و البته جریان خروجی سرمایه به سمت بازارهای بین‌المللی است.

آنچه مسلم است نفت و گاز، سهم عمده‌ای در اقتصاد کشور نروژ ایفا می‌کنند، اما چگونه بر خلاف دیگر کشورهای نفت‌خیز، حصول درآمدهای ارزی از محل منابع طبیعی نه تنها به مشکلات اقتصادی این کشور دامن نزده، بلکه در بلندمدت شکوفایی و توسعه‌ی اقتصادی آن را به همراه آورده است؟ جواب این سؤال به نحوه‌ی مدیریت منابع مالی مربوط می‌شود.

از سال ۱۹۷۲ با اکتشاف ذخایر نفت و گاز، دولت فرآیند توسعه‌ی ‌بخش نفت و گاز را به سه بخش مجزای سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری و بازرگانی تفکیک نموده است که هر یک توسط یک نهاد دولتی، نظارت و مدیریت می‌شود. اولین نهادی که ماهیتی تجاری دارد و امروزه متولی عملیات گسترده‌ی بهره‌برداری نفت در داخل و خارج نروژ است، شرکت ملی نفت نروژ یا همان Statoil است. در واقع همه‌ی فعالیت‌های فنی و اقتصادی مرتبط با نفت و گاز دولت توسط این شرکت به انجام می‌رسد. دومین واحد دولتی که کار سیاست‌گذاری را بر عهده دارد وزارت نفت و انرژی نروژ است که به طور عمده، در رایزنی با مدیران و رهبران سیاسی کشور، اهداف و راهبردهای توسعه‌ی بخش انرژی را تعیین می‌کند.

سومین نهاد دولتی که مشاوره‌ی فنی و قانون‌گذاری ارائه می‌دهد، اداره‌ی نفت نروژ[۱] یا NPD است. این مؤسسه‌ فعالیت‌هایی از جمله جمع‌آوری اطلاعات و آمار از همه‌ی فعالیت‌های بخش انرژی، ارائه‌ی مشاوره‌های فنی به وزارتخانه و تنظیم قوانین و مقررات بخش هیدروکربوری در ارتباط با مدیریت منابع را انجام می‌دهد. این جداسازی وظایف و حیطه‌‌ی کاری در قالب سه موضوع سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری و تجارت به عنوان مدل نروژی حاکمیت بر بخش نفت شناخته می‌شود که از سوی بسیاری از کشورهای نفت‌خیز به عنوان یک روش مناسب اجرایی جهت بهبود عملکرد و افزایش شفافیت در بخش نفت و گاز مورد استفاده قرار گرفته است.

بر اساس قانون، مالکیت ذخایر نفت و گاز نروژ به دولت واگذار شده است. بنابراین همه‌ی منافع حاصل از نفت و گاز از طریق دولت به مردم تعلق می‌گیرد. این امر اختیارات قانونی دولت برای قانون‌گذاری و مالیات‌گذاری بر بخش نفت را افزایش می‌دهد. مجوزها و پروانه‌های اکتشاف و تولید از طریق دولت و به طور مساوی و با نرخ پایین به شرکت‌های داخلی و خارجی عرضه می‌گردد. این روش به منظور اجتناب از درگیری مستقیم دولت در فرآیند توسعه‌ی منابع و در عوض، کسب منافع خود از طریق فروش مجوزهای بهره‌برداری و مالیات است. دولت نروژ از همین طریق توانسته است از سال ۱۹۸۰ تا کنون، در حدود ۸۰ درصد از منافع حاصل از نفت و گاز خود را جذب نماید.

در سال ۱۹۹۰ و به دنبال افزایش تأثیر نوسانات قیمت نفت و درآمدهای نفتی بر اقتصاد نروژ، مجلس نروژ قانون تأسیس صندوق دولتی نفت[۲] را تصویب کرد که هدف آن کمک به دولت در مدیریت بلندمدت درآمدهای نفتی و تثبیت شرایط اقتصادی بود. لازم به ذکر است که از سال ۱۹۶۷، صندوقی با عنوان صندوق طرح بیمه‌ی ملی[۳] تأسیس شد که وظیفه‌ی آن، حمایت از بیمه‌شدگان صندوق بازنشستگی بود. در سال ۲۰۰۶، با ادغام دو صندوق فوق، صندوق بازنشستگی دولتی[۴] تشکیل شد که هدف آن، حفظ سهم نسل‌های آتی از منابع طبیعی موجود و همچنین خنثی‌سازی اثرات سوء درآمدهای نفتی بر اقتصاد داخلی است. این صندوق از دو زیرمجموعه تشکیل شده است که شامل صندوق بازنشستگی دولتی‌ـ‌جهانی[۵] (همان صندوق دولتی نفت) و صندوق بازنشستگی دولتی‌ـ‌نروژ[۶] (همان صندوق طرح بیمه‌ی ملی) است.

مدل مدیریتی صندوق، بر مبنای تخصیص شفاف وظایف و سیستم‌های بهره‌ور کنترل و نظارت قرار گرفته است. مجلس چارچوب قانونی صندوق را تعیین می‌کند و وزارت دارایی مسئولیت رسمی مدیریت آن را بر عهده دارد. مدیریت اجرای صندوق نیز با توجه به استقلال بالای بانک مرکزی نروژ (Norges Bank) و به منظور تفکیک میان سیاست‌گذاری و منابع مالی، به این بانک و از طرف هیئت‌مدیره‌ی بانک به مؤسسه‌ی مدیریت سرمایه‌گذاری بانک مرکزی نروژ[۷] (NBIM) واگذار شده است.

وزارت دارایی در مشورت و رایزنی با مجلس و NBIM، استراتژی‌های سرمایه‌گذاری صندوق را تعیین می‌کند. همچنین انتقال منظم درآمدهای نفت و گاز به صندوق نیز با تأیید این وزارتخانه انجام می‌گیرد. هیئت‌رئیسه‌ی NBIM شامل هفت نفر است که از طریق هیئت نظارت انتصاب می‌شوند. رئیس بانک مرکزی و معاون او ریاست و معاونت هیئت‌رئیسه را بر عهده دارند. هیئت نظارت بانک مرکزی دارای ۱۵ عضو است که از طرف مجلس انتخاب می‌شوند و بر حسن انجام فعالیت‌ها و عملکرد بانک مرکزی نظارت می‌کنند.

به طور کلی، منابع صندوق عبارت‌اند از کل درآمد نفتی دولت که در واقع شامل مالیات بر سود شرکت‌های نفتی، بهره‌ی مالکانه و سود سهام شرکت‌های دولتی نفتی، خالص تراکنش‌های مالی مرتبط با فعالیت‌های نفتی و خالص منابع متعادل‌کننده‌ی کسری بودجه‌ی غیر نفتی دولت می‌شود. سیاست مالی موجود که از سال ۲۰۰۱ تا به حال به اجرا گذارده می‌شود، به گونه‌ای است که بر مبنای آن، تأمین مالی کسری بودجه‌ی بخش غیرنفتی دولت نباید بیشتر از چهار درصد درآمدهای حاصل از سود سرمایه‌گذاری‌های صندوق باشد. به عبارتی دیگر، هزینه کردن بیش از چهار درصد از درآمدهای نفت در بودجه‌ی ملی سالانه مجاز نیست. این امر موجب شده است تا بودجه‌ی دولت با اتکا به مالیات‌ها بسته شود و منابع مالی حاصل از فروش نفت و گاز در اختیار دولت قرار نگیرد. به طور کل، نروژی‌ها علی‌رغم منابع مالی فراوان، به توسعه و بزرگ‌تر شدن بی‌رویه‌ی دولت بر اثر افزایش تولید نفت و گاز و منافع حاصل از آن ترغیب نشده‌اند. امروزه با گذشت بیش از ۴۰ سال از اکتشاف و تولید نفت، این کشور در مقایسه با کشورهای همسایه خود، نظیر دانمارک و سوئد، دولت مرکزی کوچک‌تری دارد.

منابع مالی کسب‌شده به منظور جلوگیری از تأثیرات نوسانی قیمت نفت و همچنین اثر تورمی آن بر اقتصاد داخلی، در خارج از نروژ سرمایه‌گذاری می‌شود. صندوق به طور کلی در سه بخش اوراق قرضه، سهام شرکت‌ها و املاک و مستغلات سرمایه‌گذاری می‌کند که نسبت این سرمایه‌گذاری به ترتیب ۵۵، ۴۰ و ۵ درصد از کل منابع است. هدف از تشکیل یک سبد متنوع سرمایه‌گذاری کاهش ریسک سرمایه‌گذاری است و اوراق قرضه با بازدهی ثابت، بیشترین سهم را از سرمایه‌گذاری‌های صندوق به خود اختصاص داده است. در حال حاضر، صندوق در بورس‌های معتبر آمریکا، آسیا و اروپا سرمایه‌گذاری کرده است. صندوق جهانی بازنشستگی دولتی همچنین به منظور نزدیکی به بازارهایی که در آن‌ها سرمایه‌گذاری انجام می‌دهد و رصد تحولات آن‌ها، در کشورهای مختلف، دفاتر و شعب متعددی ایجاد کرده است.

به گفته‌ی مسئولان صندوق بازنشستگی دولتی، این صندوق ابزاری برای محافظت از منافع نسل‌های آینده و همچنین منافع حاصل از ارزش نفت است. در انتهای سال ۲۰۱۰، ارزش بازاری صندوق برابر با ۳۰۷۷ میلیارد کرون نروژ، معادل ۵۲۵ میلیارد دلار بود. با این وجود، بر اساس سیاست مالی مصوب، تنها چهار درصد این میزان، یعنی معادل ۲۱ میلیارد دلار، در بودجه‌ی دولت لحاظ شده است.

همان گونه که بیان گردید، صندوق بازنشستگی دولتی نروژ، با هدف کاهش نوسانات اقتصادی ناشی از شوک‌های قیمتی نفت و همچنین پس‌انداز حق نسل‌های آینده از منابع طبیعی موجود تأسیس شد و برای دستیابی به این منظور، ضمن جلوگیری از تزریق منابع مالی حاصل از فروش نفت و گاز به اقتصاد داخلی، اقدام به سرمایه‌گذاری در بورس‌ها و مستغلات بین‌المللی و همچنین خرید اوراق قرضه جهانی کرده است که در این راستا، به ذخیره‌ی قابل توجهی دست یافته است و سالانه درصد محدودی از سود فعالیت‌های این صندوق و نه درآمدهای نفتی به دولت اختصاص می‌یابد.

تصدی‌گری اندک دولت در بخش نفت و گاز و تفکیک بین حیطه‌های سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری و تجارت منجر به درگیری اندک دولت در فرآیند توسعه و بهره‌برداری از منابع نفت و گاز و در عوض، انجام نظارت مستمر بر حسن انجام کار توسط شرکت‌های داخلی و خارجی گردیده است که در بلندمدت با اعمال مالیات‌های متنوع، درآمدهای خود را حداکثر نموده است.

به طور کلی، همه‌ی منابع مالی حاصل از صادرات نفت و گاز نروژ، در صندوق بازنشستگی دولتی این کشور ذخیره می‌گردد که به طور مستقیم، تحت نظارت بانک مرکزی و هیئت نظارت بر این نهاد قرار دارد که اعضای آن توسط مجلس نروژ تعیین می‌شوند. برداشت از این صندوق، به منظور تأمین کسری بخش غیرنفتی، حداکثر در حد چهار درصد از سود سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده توسط صندوق امکان‌پذیر است و دولت مجاز به استفاده‌ی مستقیم از درآمدهای ارزی در اقتصاد داخلی نیست. در واقع مدیریت و مقررات صندوق به گونه‌ای تنظیم شده است تا صندوق به منبعی اضافی برای تأمین مالی هزینه‌های دولت تبدیل نشود و ساختار صنعتی اقتصاد نیز به این درآمدهای نفتی وابسته نشود تا در صورت نوسان، با مشکل مواجه نگردد.

آنچه مسلم است، ساختار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی کشورهای در حال توسعه، نظیر ایران، با کشوری مانند نروژ بسیار متفاوت است و شاید نسخه‌برداری محض از مدل‌های مدیریت منابع مالی این کشور خالی از اشکال نباشد؛ اما آنچه مورد اتفاق نظر اکثر صاحب‌نظران در این حیطه قرار دارد، تعیین ساختاری مشخص و شفاف برای صندوق توسعه‌ی ملی، به منظور دسترسی حساب‌شده و محدود دولت به منابع مالی حاصل از فروش نفت و گاز با هدف سامان‌دهی اثرات اقتصادی ورود این منابع مالی به اقتصاد داخلی است. این در حالی است که برخی از کشورهای نفت‌خیز منطقه، نظیر کویت، امارات و عربستان نیز با بهره‌گیری از تجربیات بین‌المللی در این زمینه، به نتایج موفقی دست یافته‌اند.

[۴] Government Pension Fund

 [۶] Government Pension Fund Norway

[۷] NorgesBankInvestmentManagement

۱٫ Mark C. Thurber, David R. Hults, Patrick R.P. Heller, 2011. Exporting the Norwegian Model: The effect of administrative dwsign on oil sector performance, www.elsevier.com

۲٫ Thorvaldur Gylfason, 2006, The Dutch Disease: Lessons from Norway, Trinidan Tobago chamber of commerce and industry

۳٫ Eurostat yearbook 2010

۴٫ Norges Bank Investment Management, Government pension Fund Global Annual Report, 2011

۵٫ Norwegian Ministry OF finance, The Management of the Government Pension Fund in 2011

۶٫ BP Statistical Review of World Energy,2012

۷٫  Statistical yearbook of Norway, 2011

 این مطلب پیش از این در پایگاه تحلیلی برهان منتشر شده است.محل انتشار اولیه مطلب