آسیب شناسی شورای عالی انرژی

در گزارشی که توسط محمد نوروزی(مدیر وب سایت مطالعات سیاستی نفت و گاز) برای مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پیرامون آسیب شناسی شورای عالی انرژی انجام گرفته است نکات قابل توجهی ارائه شده است. جهت مطالعه گزارش به پیوند زیر مراجعه فرمایید.

دریافت: گزارش شورای عالی انرژی- مرکز پژوهش های مجلس

ضمن اینکه نشریه دنیای اقتصاد بخش هایی از گزارش مذکور را به صورت زیر منعکس ساخته است:

تشکیل شورای‌عالی انرژی یکی از راهبردهای یکپارچه‌سازی تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری در بخش انرژی کشور محسوب می‌شود، اما تجربه چندین‌ساله آن نشان می‌دهد که این شورا موفقیت چندانی در این زمینه کسب نکرده است. ارزیابی‌ها حاکی از آن است که «عدم تشکیل منظم جلسات شورای‌عالی انرژی»، «تضاد منافع و عدم پذیرش مواضع و دیدگاه‌های سایر اعضای شورا»، «وجود مغایرت‌هایی در مقررات و قوانین تشکیل دستگاه‌های زیرمجموعه بخش انرژی»، «عدم اصلاح ساختارهای موازی پس از تشکیل شورا» و «اشکالات ساختاری و عملکردی دبیرخانه شورای عالی‌انرژی» از مهم‌ترین علل ضعف عملکردی این شورا در سال‌های گذشته بوده است.
بازوی پژوهشی مجلس ضمن اینکه دلایل ناکارآمدی شورای‌عالی انرژی طی سال‌های پس از انقلاب را مورد تجزیه و تحلیل قرار داده، دو رویکرد کلی در امر اصلاح این شورا را مورد توجه قرار داده است. رویکرد اول؛ حفظ شورای‌عالی انرژی را در دستورکار قرار داده و سعی می‌کند با انجام اقداماتی در بهبود آن بکوشد. تقویت دبیرخانه شورای‌عالی انرژی، تعیین وظایف مشخص و موکد برای این شورا در قوانین و اسناد کشور و ایجاد ظرفیت‌های لازم در این شورا جهت بهره‌گیری از توان کارشناسی جمع در کشور در این رویکرد قابل اجراست. اما رویکرد دوم؛ ساختار شورایی را اساسا معیوب و موقتی دانسته و معتقد است که باید با حذف شورای‌عالی انرژی، راهکاری متناسب برای حل مسائل سیاستی انرژی کشور اتخاذ شود.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، سیاست‌گذاری در بخش انرژی در تمامی دولت‌های پس از انقلاب از طریق قوانین سالیانه بودجه و قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه صورت گرفته است، اما این قوانین به‌دلایلی مانند «نگاه دستگاهی به‌جای نگاه جامع به مسائل بخش انرژی»، «افق کوتاه‌مدت در برنامه‌ریزی»، «نگاه غیرواقع‌بینانه در هدف‌گذاری سالیانه» پاسخگوی نیازهای این حوزه نبوده است. یکپارچه‌سازی ساختار اداره انرژی از نظر سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، کنترل و نظارت بخش انرژی و زیربخش‌های آن و دستیابی به یک نگرش یکپارچه در بخش انرژی کشور و استفاده از فرصت‌های همکاری مناسب بین سازمان‌ها و وزارتخانه‌های ذی‌ربط در امر انرژی، همواره به‌عنوان یک ضرورت و اولویت در کشور مطرح بوده و راهکارهای متعددی در این زمینه نیز بیان شده است. یکی از راهکارهای تجویزی در این راستا، تشکیل شورای عالی انرژی بوده که در گزارش پیش‌رو، آسیب‌شناسی کلی پیرامون آن صورت گرفته و به واکاوی علل ضعف عملکردی آن پرداخته است. شورای عالی انرژی را می‌توان راهکاری موقت برای حالت گذار از ساختار فعلی به ساختار یکپارچه نظیر تشکیل وزارت انرژی دانست، بنابراین توجه به ظرفیت عملی شوراهای عالی در کشور نشان می‌دهد، این شوراها نتوانسته‌ تامین‌کننده نیازهای سیاست‌گذارانه و نظارتی یک ساختار فرابخشی و فراوزارتخانه‌ای باشد. ساختار موجود شورای عالی انرژی به‌گونه‌ای طراحی شده است که در حالت خوشبینانه می‌تواند یک بازوی مشورتی برای رئیس‌جمهوری در امر حل و فصل اختلافات بین وزارتخانه‌ای در نظر گرفته شود. بنابراین می‌توان گفت شورای عالی انرژی به‌عنوان یک شورا، دارای توان و ظرفیت محدودی است که نمی‌توان انتظاری فراتر از قابلیت‌های آن داشت، کمااینکه چنین نظارتی در عمل نیز رنگ واقعیت را نخواهد دید.

چرایی تشکیل یک شورا
موضوع تشکیل شورای عالی نیرو در سال ۱۳۴۲ با هدف هماهنگی توسعه منابع و هماهنگی عرضه و تقاضای انرژی مطرح شد، اما پس از تاسیس وزارت آب و برق، شورای مذکور کارکرد خود را از دست داد و جلسات آن دیگر ادامه نیافت. در سال ۱۳۴۵، سازمان برنامه وقت، موضوع ایجاد شورای هماهنگی در بهره‌برداری عرضه و تقاضای انواع انرژی را در دستور کار قرار داد، ولی به‌علت مغایرت شرح وظایف دیگر سازمان‌ها به‌ویژه شرکت ملی نفت، این اقدام نیز معوق شد. با افزایش قیمت نفت در دهه ۱۳۵۰، زمینه ایجاد تغییرات عمرانی در کشور فراهم شد که موجب افزایش تقاضای مصرف انرژی و در نهایت به مصوبه هیات وزیران برای تشکیل شورای هماهنگی انرژی در اول شهریور‌ماه ۱۳۵۶ منجر شد. مسوولیت دبیری این شورا باتوجه به قانون برق سال ۱۳۵۳ به وزارت نیرو سپرده شد که تحولات مربوط به پیروزی انقلاب، مانع از تشکیل این شورا شد. پس از پیروزی انقلاب، همزمان با رشد تقاضای انرژی و برحسب بند «الف» ماده (۱) قانون تاسیس وزارت نیرو، تشکیل شورای هماهنگی انرژی توسط وزارت نیرو در دستور کار قرار گرفت. فارغ از اینکه شورای عالی انرژی به چه میزان در دستیابی به اهدافش موفق بوده است، بررسی چرایی تشکیل این شورا و اهداف پیش‌روی آن ضروری است. تمرکز سیاست‌گذاری در بخش انرژی کشور از جمله انرژی‌های نو و ایجاد هماهنگی لازم در جهت بهره‌گیری کامل از ظرفیت‌های کشور در بخش انرژی مهم‌ترین اهداف تشکیل شورای عالی انرژی بود. ضمن اینکه بهینه‌سازی تولید و مصرف انواع حامل‌های انرژی و تعیین ضوابط و الگوهای آن، همچنین تدوین سیاست‌ها و ضوابط و الگوهای آن و تدوین سیاست‌ها و ضوابط تقلیل آلودگی‌های محیط‌زیستی ناشی از تولید و مصرف انرژی نیز از جمله کارکردهای این شورا محسوب می‌شود. ترکیب اعضای شورای عالی انرژی کشور نشان می‌دهد رویکرد یکپارچه‌سازی کلان امر برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در مسائل مختلف بخش انرژی کشور هدف اصلی شورای عالی انرژی است. انتخاب سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان دبیرخانه شورا به‌عنوان یک نهاد بی‌طرف حاکمیتی، یکی دیگر از دلالت‌های ایجابی برای هدف کلان‌نگری در امر برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در بخش انرژی کشور از سوی این شوراست.

آسیب‌شناسی‌‌ و راهکار اصلاحی
پس از راه‌اندازی شورای عالی انرژی، پژوهش‌های متعددی با هدف آسیب‌شناسی و ارائه راهکارهای اصلاحی جهت افزایش کارآمدی این شورا انجام گرفت که البته محتوایی شبیه به هم دارند. به‌طور خلاصه می‌توان مهم‌ترین اشکالات و آسیب‌های موجود در شورای عالی انرژی را در «عدم تشکیل منظم جلسات شورای عالی انرژی»، «تضاد منافع و عدم پذیرش مواضع و دیدگاه‌های سایر اعضا»، «مغایرت مقررات و قوانین تشکیل دستگاه‌های زیرمجموعه بخش انرژی»، «عدم اصلاح ساختارهای موازی پس از تشکیل شورا» و «اشکالات ساختاری و عملکردی دبیرخانه شورای عالی انرژی» برشمرد.

راه‌هایی برای اصلاح
بررسی‌های انجام گرفته در این پژوهش نشان می‌دهد با دو رویکرد می‌توان گام‌های اصلاحی را برداشت. در رویکرد اول که «حفظ شورای عالی انرژی و اقداماتی برای بهبود آن» است، پیش‌فرض اصلی این است که شورای عالی انرژی حفظ شود و براساس آسیب‌شناسی‌های صورت گرفته از این شورا، سازوکارهایی برای بهبود و اصلاح آن در نظر گرفته است. سه پیشنهاد «تقویت دبیرخانه شورای عالی انرژی»، «تعیین وظایف مشخص و موکد برای شورای عالی انرژی در قوانین و اسناد کشور» و «ایجاد ظرفیت‌های لازم برای شورای عالی انرژی جهت بهره‌گیری از توان کارشناسی جمعی در کشور» برای اصلاح در این سطح را می‌توان در نظر گرفت.

در پیشنهاد اول؛ همان‌گونه که پیش‌تر گفته شد، سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان دبیرخانه شورای عالی انرژی در نظر گرفته شده است، اما چه از جهت ظرفیت نیروی انسانی برای ارائه خدمات پشتیبانی فکری و نظری برای شورا و چه از نظر برخورداری از اختیارات لازم جهت پیگیری اقدامات مصوب، با محدودیت‌هایی مواجه است، بنابراین تقویت این دبیرخانه یکی از مهم‌ترین گام‌های اصلاحی برای توسعه و بهبود شورای عالی انرژی است. بر این اساس، ایجاد تشکیلات منسجم و توانمند در سازمان برنامه و بودجه به‌منظور ایفای نقش مستقل و مشخص به‌عنوان دبیرخانه شورای عالی انرژی بسیار ضروری است.

اما پیشنهاد دوم از این منظر مورد توجه قرار گرفته است که با اینکه در قانون برنامه سوم توسعه دامنه وظایف و اختیارات شورای عالی انرژی به‌صورت کلی مشخص شده است، اما تعیین وظایف و ارائه نقش‌های مشخص از سوی دولت و مجلس به این شورا، می‌تواند در پررنگ‌تر کردن نقش این شورا موثر باشد. البته تصویب قانونی با عنوان وظایف و اختیارات شورای عالی انرژی نیز در این راستا مفید است. پیشنهاد سوم؛ ایجاد ظرفیت‌های لازم برای شورای‌عالی انرژی جهت بهره‌گیری از توان کارشناسی جمعی در کشور را نشانه گرفته است.

تقویت سازوکارهایی جهت استفاده شورای‌عالی انرژی از توان کارشناسان اجرایی و دانشگاهی برای مساله‌یابی و یافتن راهکارهای اثربخش برای مسائل پیش‌رو یکی از نیازهای اساسی این شوراست. استفاده از بستر فضای مجازی و پشتیبانی مناسب دبیرخانه شورای‌عالی انرژی جهت طرح سوالات و مسائل کشور در بخش انرژی و بهره‌گیری از نظرات، ایده‌ها و ملاحظات کارشناسی خارج از شورا، یکی از راهبردهای پیشنهادی برای مساله‌یابی مناسب و ارائه راهکارهای دقیق و همه‌جانبه است. اعلام دستور جلسات پیش از تشکیل جلسات و جمع نظرات کارشناسی در زمینه دستور مورد نظر و انتشار نتایج و فرآیند تصمیم‌گیری درباره هر مساله پس از تشکیل جلسات ضمن افزایش شفافیت عمومی در مسائل کلان کشور، زمینه ارتقای توان کارشناسی و دانش فنی متخصصان را نیز فراهم می‌آورد که در بلندمدت ثمرات زیادی به‌دنبال خواهد داشت.

اما در رویکرد دوم، چه راهکارهایی برای اصلاح شورای عالی انرژی مطرح شده است؟ همان‌گونه که در تاریخچه شکل‌گیری شورای‌عالی انرژی نیز اشاره شد، این شورا در پاسخ به نیاز تشکیل وزارت انرژی تشکیل شد اما تجربه چندین سال گذشته نشان از آن دارد که به‌رغم بیان وظایف و اختیارات گسترده برای این شورا، همچنان بسیاری از ابهامات و مسائل در جای خود باقی است و سازوکار شورایی نتوانسته است از حجم این مشکلات بکاهد. با یک نگاه تحلیلی می‌توان برخی از علل ضعف عملکردی شورای‌عالی انرژی را در ذات «شورایی بودن» جست‌وجو کرد. تجربه شوراهای عالی نشان از آن دارد که اگر شوراها به‌صورت منظم و برای تصمیم‌گیری در موضوع مشخص تشکیل نشوند، کارآمدی خود را از دست داده و در حالت خوشبینانه به محلی برای هم‌اندیشی‌های کلی برای رفع اختلاف تبدیل می‌شوند و عملا از ایفای نقش سیاست‌گذاری‌های راهبردی و کلان باز می‌مانند.

باتوجه به اینکه ارائه راهکار جایگزین هدف این گزارش نیست و مطالعه و مجال دیگری را می‌طلبد، ولی تشکیل وزارت انرژی در کنار رعایت ملاحظات ساختاری و اصل سبک‌سازی ساختارهای موجود می‌تواند در دستور کار قرار گیرد. در واقع رویکرد دوم بر این باور است که برخی از اشکالات و ضعف‌های موجود در شورای‌عالی انرژی، ذاتی خود شوراست و انجام اقدامات اصلاحی، صرفا به بهبود‌های مقطعی و بخشی انجامیده و نمی‌تواند پاسخگوی نیاز کشور است. در سطح سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری، مواردی نظیر نبود متولی مشخص به‌منظور تدوین سیاست‌های جامع انرژی در کشور، متصدی بودن سیاست‌گذاران، سیاست‌زدگی برنامه‌ریزی انرژی، نبود ارتباط سازنده بین نهادها و دستگاه‌ها (وزارت نفت و نیرو) در جهت تدوین سیاست‌های جامع انرژی کشور، در دسترس نبودن آمار و ارقام صحیح و یکپارچه از عملکرد کشور در حوزه‌های مختلف انرژی و همچنین نبود نهادهای نظارتی به‌منظور نظارت بر اجرای سیاست‌ها و راهبردهای تدوین شده، مطرح شده است. در مقام راهکارهای پیشنهادی ناظر به رفع این چالش‌ها، ابتدا احیای شورای‌عالی انرژی از طریق بازنگری در ساختار و دبیرخانه آن در کوتاه‌مدت و سپس زمینه‌سازی برای تشکیل وزارت انرژی توسط این شورا در بلندمدت توصیه شده است.

به‌عبارت دیگر، در کوتاه‌مدت پیشنهاد می‌شود تا شورای‌عالی انرژی احیا شود و ضمن رسیدگی به امور سیاست‌گذاری کلان انرژی کشور و ایفای نقش مرجعیت تمامی امور حوزه انرژی، زمینه‌سازی لازم را برای تشکیل وزارت انرژی فراهم کند، به این منظور لازم است ابتدا اصلاحات ساختاری در این شورا انجام شده و دبیرخانه این شورا مستقل شود تا جلسات این شورا به‌طور منظم تشکیل شود. همچنین لازم است بدنه کارشناسی متشکل از متخصصان باتجربه و زبده حوزه انرژی در کنار دبیرخانه ایجاد شود تا در کوتاه‌مدت بتواند انجام برخی از امور سیاست‌پژوهی و تصمیم‌سازی را برعهده بگیرد. از طرف دیگر، باتوجه به‌وجود تناقضات و خلأهای قانونی، این شورا باید جایگاه خود را به‌عنوان متولی این حوزه به‌‌منظور برطرف کردن مشکلات قانونی حوزه انرژی به‌دست آورد. در نهایت شورای‌عالی انرژی باید به جایگاهی برسد که ضمن متولی بودن کلیه مباحث و مسائل حوزه انرژی کشور به‌عنوان مرجعیت این حوزه، تلقی شود.